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20年,20问——中国电力体制改革20人谈   如果把1997年年初国家电力公司的成立看作中国电力市场化的开端,那么中国电力体制改革已经走过近20年的历程。这20年大致分为三段:第一阶段从1997年至2001年,电力行业迈出了政企分开的实质性步伐,政府管理部门与国家电力公司开始理顺关系,并探索各自运作机制;第二阶段从2002年至2014年,是落实《电力体制改革方案》,即“5号文”的过程;第三阶段自2015年《关于进一步深化电力体制改革的若干意见(中发[2015]9号)》开始,电力体制改革在全面深化改革的背景下进入了新的探索阶段。 本期封面文章,将从能源专家和高校学者中邀请20位参与电力改革的亲历者,通过对20年电改政策演化的解释,形成20个涵盖电改方方面面的问题,以帮助大家更好地理解电改所处的位置、面临的问题,以及未来改革调整的方向。   国家电力公司与“5号文” 电力市场化的起步有着深刻的体制背景。 改革开放之后至20世纪90年代初,国有企业改革一直是经济体制改革中心环节,不过随着政企关系的深刻变化、非公有制经济的繁荣发展和市场环境的急剧变化,国有企业整体开始陷入经营困难。针对这一局面,1993年的十四届三中全会确定社会主义市场经济体制的改革目标,并做出进行国有经济布局结构战略性调整和加强国有企业现代企业制度建设的重大决策;十五届四中全会时,国有经济布局结构战略调整的思想更加清晰。从90年代中期开始,在国有经济“有进有退”的基础上,电信、电力、石油、石化、民航等领域内均实施了旨在增强国有经济控制力的战略性重组和现代企业制度建设。从这个意义上讲,彼时的电力体制改革是全国整体国企改革的一部分,是顺应社会主义市场经济体制改革的要求。相应地,电力体制改革的主要问题是,如何推进电力行业的政企公开,如何通过企业和市场而不是指令和计划来促进电力发展。 彼时电力体制改革的另一面是转变政府管理职能和推进政府机构改革。其中,对电力产生重要影响的关键改革包括财税体制改革,以及中央与地方事权划分改革。1994年实施的分税制改革极大地调动了地方和企业的积极性,有力推动了地方和企业电力投资的增长。由于地方和企业投资主要集中在电源建设,它们与国家电力公司之间在利益分配方面不可避免地形成了现实和潜在的冲突,这在很大程度上构成了“二滩弃水”的一个深层次原因。不过总体而言,这些改革对于推进整体经济体制的市场化是有巨大作用的。财政支出改革也在与国有企业改革协调推进,目的是让企业真正成为自负盈亏的市场主体。国家财政在取消对国有企业直接补充资本金的基础上,也在大幅压缩给予国有企业的直接亏损补贴(到2003年“5号文”实施时,这一补贴完全停止)。同时,中央与地方的事权也伴随着分税制而相应调整(但这种划分并未制度化和法制化,给后来中央与地方的能源和电力管理体制带来一些不利影响)。就这些政府领域内的改革而言,电力体制被推到了不得不改的位置,也可以说,国家电力公司是必然要成立的。 总体来看,以国有企业改革与政府机构改革为核心的整个社会主义市场经济体制改革推动了电力市场化的起步。同时,风起云涌的国际电力市场化改革浪潮也为中国带来了理论借鉴和经验参考,其最重要的作用在于使决策者认识到,尽管阶段性的改革重点是政企分开,但长远目标必须定位于电力市场建设。所以可以看到,当时的改革指导思想坚持了自上而下和系统性的原则,这就使电力体制改革具备了良好的氛围,具体体现在三个方面:一是《电力法》(1995年)为电力体制改革提供法制基础,同时决策者要求必须提出整体性改革方案;二是由于电力体制改革与整个社会主义经济体制建设紧密相关,因而尽管方案设计中也存在争议,但并未影响推进改革的基本共识;三是其他领域内相对成熟的改革经验为电力体制改革的推进提供了借鉴和信心。因此,1997年国家电力公司的成立虽然还无法预示后续的具体改革政策,但至少反映了中央对传统电力体制弊端的否定及推进体制改革的决心。 这也就决定了,国家电力公司是一种过渡性的制度安排。新成立的国家电力公司只是一个变换了名称的电力管理部门,其当时的主要工作是顺应政企分开和政府机构改革要求,逐步分离出行政管理职能,推动建立现代电力企业制度。如果没有进一步的改革方案,那么国家电力公司将不过是一个新电力部。因此可以说,国家电力公司的短暂存在为2002年《电力体制改革方案》的出台和落实提供了明确的市场化改革对象并迈出了关键一步。 在这一过程中,对此后改革具有决定性影响的一个重要决策是国家电力公司的实体化,而不是定位于国有资本投资公司,这就在一开始便规避了国家电力公司被在横向或纵向上过度、过快拆分的可能。造成这种情况的深层原因在于,发展大型电力企业是国有经济战略布局的要求,也是基于对中国电力不均衡特征的基本判断和实现全国联网的目标设定。这些战略考量均体现在了2002年发布的“5号文”中。 所以说,介绍“5号文”的背景离不开对国家电力公司的分析,理解了国家电力公司,也就不难理解“5号文”。“5号文”同样受整个国家经济体制改革浪潮推动,方案内容体现了经济体制改革的要求。而由于电力行业是从高度集中的计划体制开始转型,因此经济体制改革所涉及的改革内容恰恰与构建竞争性电力市场的需要一致。所以我们看到,“5号文”规定的所有制改革(政企分开)、组织结构重组(厂网分离)、现代企业制度、市场机制设计(竞价上网)、独立监管机构(电监会)等核心内容,又恰恰是电力行业内国有企业和政府机构改革的基本内容。因此,“5号文”确定的改革内容天然地具有“系统性”特征。 这种系统性特征有着深刻的理论渊源。实际上,“5号文”的主要理论来源并非电力市场理论,而是社会主义市场经济理论以及国有企业改革理论。有意思的是,近期学界关于产业政策之争的两位主角,林毅夫和张维迎,在当时也曾就囯有企业改革问题贡献了另一场著名论战——“产权”与“市场”之争。无论论战结果如何,理论界和政策界对国有企业改革的深刻认识,奠定了“5号文”的基调——即在电力行业内推动国有企业改革。更重要的是,丰富的理论研究成果和其他行业的政策实践,客观上为电力改革提供了相对广阔的改革空间,面临的改革风险也小得多。 由于理论界和政策界缺乏对电力市场化理论的深刻理解和对国际经验的准确把握,“5号文”在电力市场设计上也存在天然缺陷,既在实施厂网分离的结构性改革的同时,没有确定与之相适应的目标市场模式。当然,这种设计缺陷有其必然性。受整个经济体制改革和国有企业战略性布局调整的推动,电力作为“涉及国家安全的”、“自然垄断的”、“提供重要公共产品和服务的”,以及“支柱”的重要行业,其改革重点在于增强国有经济的控制力。 在这一指导方针下,电力体制改革的主要目标是做大做强电力国有企业,在这里,电力市场化的程度归根结底要服务于增强国有经济的控制力。这从根本上反映了“5号文”在国有企业改革与电力市场化之间,也就是在国企改革红利与市场竞争红利之间做出的微妙权衡。当然,这一微妙权衡背后的客观实际是,如前所述,当时对电力市场理论和政策的研究水平还远远达不到实施完善的市场化改革方案的阶段。 这种对改革红利的微妙权衡也造成了,“5号文”中的改革政策在推进市场化方面都存在不到位的问题。比如,在组织结构的重组上,虽然实施了厂网分离,但售电业务仍未在产业组织结构层面上实现任何形式的分离,这就导致了价格机制改革只能限于竞价上网模式,进而导致在试点失败后,只能延续政府定价机制(从而为之后的利益冲突埋下隐患)。这些缺陷可以归结为对电力市场的目标模式缺乏研究和选择。 但这些存在缺陷的设计并不影响“5号文”的设计初衷和政策效果,更重要地,伴随着电力国有企业的战略性布局调整和现代企业制度的建立,电力国有企业的经营激励发生了深刻改变,国企改革红利得以迅速释放,并带来了电力行业的迅速壮大,国有经济控制力得到增强。在这种情况下,存在先天不足的竞价上网试点纷纷失败有其客观必然性,在迅速释放的国企改革红利面前,竞争产生收益显得微不足道。   “9号文”的解读 2000~2007年,用电量增长一直快于实际GDP增长,电力行业与国民经济的高增长保持了大致协调态势。在蛋糕不断增大的情况下,利益格局固化的潜在影响并未引起凸显。受2008年全球金融危机的冲击,当年的经济增长和用电量均出现快速下滑,不过由于立刻受到“4万亿”计划的刺激,2010和2011年又出现了高增长,且用电增速再次高于实际GDP增速,问题的爆发被继续推迟。不过自2012年开始,经济下行压力日益明显,大家对此逐步形成共识和预期。 在这种条件下,电力行业主体及地方政府开始对既有利益分配格局以及利益分配机制表达出强烈的改革意愿。这种改革意愿的表达与上一轮改革存在明显差异,是由外在冲击带来的问题集中爆发。这种状况也使得新一轮改革面临了不同的改革氛围:利益主体的多元化和利益诉求的多样化,使改革共识的形成更加困难。 改革诉求的集中爆发要求新一轮电改方案尽快出台,这给政府决策带来了压力。改革方案首先在方向选择上就出现争议,这又归结到对问题症结的判断:是因为没有持续推进“5号文”确定的结构分拆,还是因为既有结构下的市场机制缺失?根据“5号文”,随着厂网分离改革的到位,应逐步推进输配分离。但到2007年“920资产”和“647资产”处置完毕时,快速发展的电力行业使得决策者并不认同对组织结构进行大规模调整的政策取向,本质上是肯定了自2002年以来的电力市场格局和国企改革红利的贡献。 同时,电力行业的繁荣在很大程度上使理论界和政策界忽略了对市场模式和改革路径的深入研究。在全面深化改革的大背景下,财税、国资国企、政府治理、环境保护等体制问题也在集中出现,各领域的体制改革方案也都在制定和推进当中,与电力体制改革之间是平行推进的关系,彼此缺乏协调。   新的顶层设计 回顾电改20年,我们看到了推进改革进程的主导力量的新变化,即中国电力体制改革已经进入了以市场竞争红利接续国企改革红利,并让两种红利协调释放的新阶段。但这个阶段刚刚起步,新一轮电力体制改革在争论中前进,许多认识仍要统一,许多误区仍待澄清。 必须承认,世界上没有完美的政策,我们分析改革政策存在的问题并不意味着否定其价值,而是为了更好看清前进方向。从这个角度来讲,我们可以大胆预测,下一步能够引导电力体制改革取得突破性进展的顶层设计一定兼具系统性和专业性。 我们应该做的工作有两个。首先,要通过理论去凝聚共识。国内对电力市场的理解千差万别,用市场化概念包装计划思维的观点比比皆是。不从思维方式上转变决策者和行业主体的思想认识,真正的市场化改革方案难以出现。我们应当了解,当无人不谈改革的时候,我们需要分清哪些是真正的改革,哪些又是虚与委蛇。特别是当电力体制改革进程的诸多当事主体,无论是各中央政府部门、电网企业、发电企业、地方政府和用户都有不同的诉求时,用理论统一认识的重要性就显得愈发重要,这也是上一轮改革和国际成功经验给我们的重要启示。其次,要将市场经济理论与工程技术理论相融合,探索中国特色的电力市场模式。电改是个系统工程,它既要让经济规律引导电力系统中的资源配置,又必须尊重物理规律和特殊国情。所以只有加强经济学家与工程师之间的合作交流,才有可能制定出一个既尊重经济规律,又尊重电力系统的真正的市场化改革方案。 (本文由中国社科院财经战略研究院副研究员冯永晟执笔) 文章来源于《能源评论》杂志  
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